Cho vay mua nhà ở xã hội đối với người thu nhập thấp - Nhìn từ góc độ pháp lí

1. Đặt vấn đề
 

Nhà ở là nhu cầu thiết yếu của mỗi cá nhân, hộ gia đình, theo đó, bằng nhiều cách thức khác nhau, mỗi cá nhân, hộ gia đình đều cố gắng tạo lập cho mình một chỗ ở ổn định để an cư và lập nghiệp. Trong thực tế, để tự mình tạo lập chỗ ở, mỗi cá nhân, hộ gia đình phải bảo đảm nguồn thu nhập để chi trả. Tuy nhiên, do áp lực gia tăng dân số cộng với tốc độ đô thị hóa và sự di dân cơ học từ nông thôn ra thành thị, cũng như quá trình hình thành các khu công nghiệp quy mô lớn đã làm gia tăng nhu cầu nhà ở cho người lao động ở các địa phương đến làm việc, sinh sống. Với mức thu nhập của người lao động hiện tại, đặc biệt là những người trẻ, mới ra trường, công nhân, lao động di dân rất khó có thể “dành dụm” để mua được nhà, hoặc nếu có thì mức dành dụm được không theo kịp với tốc độ gia tăng giá nhà ở khu vực xung quanh khu công nghiệp hoặc ở các khu đô thị mới¹. Cũng như các thị trường khác, thị trường bất động sản cũng chịu sự chi phối theo các quy luật của nền kinh tế thị trường. Các nhà đầu tư trên thị trường bất động sản thường tập trung phát triển đa dạng nhiều phân khúc thị trường nhằm đáp ứng nhu cầu đa dạng của người lao động. Có một thực tế là, không có nhiều chủ đầu tư lựa chọn tham gia vào thị trường nhà ở xã hội. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, nhưng thời gian thu hồi vốn chậm và tỉ suất sinh lời thấp là nguyên nhân chính yếu. Do đó, để phát triển nhà ở xã hội, chính phủ các nước có nhiều biện pháp, cách thức khác nhau để thu hút, phát triển thị trường nhà ở xã hội và xác định phát triển thị trường nhà ở xã hội là một trong những ưu tiên trong các chính sách an sinh xã hội của mình².
 

Cho vay mua nhà là hoạt động tín dụng truyền thống đối với các ngân hàng thương mại (NHTM), chiếm tỉ trọng lớn trong nhóm sản phẩm tín dụng phục vụ đời sống theo định hướng ngân hàng bán lẻ đa năng, đồng thời hoạt động cho vay mua nhà còn đóng vai trò cung ứng vốn kịp thời cho nền kinh tế và chuỗi cung ứng giá trị, giải quyết nhu cầu chỗ ở người lao động, góp phần ổn định lực lượng sản xuất cho các doanh nghiệp tại các khu đô thị công nghiệp. Tuy nhiên, khi xét đến thị trường nhà ở xã hội, nhà ở thu nhập thấp và nhà ở công nhân tại các thành phố lớn, thì nguồn cung cũng như hoạt động cho vay đối với phân khúc này lại chiếm tỉ trọng rất thấp. Bên cạnh đó, nguồn vốn cho vay đối với người thu nhập thấp đang dần thu hẹp sau khi Thông tư số 20/2021/TT-NHNN ngày 30/11/2021 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) có hiệu lực từ ngày 20/01/2022. Quy định này cộng hưởng chính sách thận trọng đối với hoạt động tín dụng bất động sản sau giai đoạn tăng nóng 2018 - 2022; đồng thời, lãi suất cho vay của các NHTM trong một số giai đoạn có xu hướng tăng do áp lực lạm phát và chính sách tiền tệ thắt chặt, đã làm cho việc tiếp cận nguồn vốn mua nhà ở của người thu nhập thấp càng khó khăn hơn trong thời gian qua. Việc nghiên cứu những vấn đề pháp lí liên quan đến hoạt động cho vay mua nhà ở đối với người thu nhập thấp, các thách thức cần giải quyết, để từ đó tạo điều kiện cho họ có thể tiếp cận các chính sách hỗ trợ của Đảng, Nhà nước về nhà ở, về vốn, tạo điều kiện công bằng an cư cho người chưa có nhà hoặc điều kiện nhà ở dưới mức quy định tối thiểu so với các thành phần khác trong xã hội, bảo đảm hài hòa lợi ích của các chủ thể có liên quan và hiệu quả quản lí của Nhà nước là cần thiết. 

 

2. Khái quát về hoạt động cho vay mua nhà ở xã hội, nhà ở đối với người có thu nhập thấp
 

Thu nhập thấp là một khái niệm tương đối phổ biến trong luật pháp của nhiều nước trên thế giới, tuy nhiên, việc đưa ra khái niệm như thế nào là thu nhập thấp không phải là điều dễ dàng bởi khái niệm này phụ thuộc vào nhiều yếu tố như điều kiện sống của từng hộ gia đình, tình hình phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của từng địa phương, từng dân tộc. Chẳng hạn, tại Mỹ, khái niệm “thu nhập thấp” được mô tả là các cá nhân và gia đình có thu nhập hằng năm thấp hơn 130 - 150% mức thu nhập nghèo của liên bang³. Còn ở Việt Nam, khái niệm “người thu nhập thấp” được hiểu là người làm việc tại cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế hoặc lao động tự do tại khu vực đô thị, có mức thu nhập không phải đóng thuế thu nhập thường xuyên theo quy định của pháp luật nhà ở, pháp luật thuế thu nhập cá nhân⁴.
 

Nhà ở là yêu cầu xã hội thiết yếu của mọi tầng lớp, người dân. Chính sách nhà ở nói chung và nhà ở xã hội dành cho người thu nhập thấp nói riêng đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển bất kì nước nào, là yếu tố góp phần ổn định chính trị, bảo đảm an sinh xã hội và phát triển đô thị, nông thôn theo hướng văn minh, hiện đại. Phát triển nhà ở và nhà ở xã hội là trách nhiệm của Nhà nước, của xã hội và của người dân; có chỗ ở thích hợp và an toàn là một trong những quyền cơ bản, là điều kiện cần thiết để phát triển con người một cách toàn diện, đồng thời là nhân tố thúc đẩy nguồn nhân lực phục vụ cho sự nghiệp phát triển của đất nước. 
 

Nhiều nước trên thế giới đã sớm nhận thấy nhu cầu bức thiết này và nghiên cứu triển khai nhiều chương trình xây dựng nhà ở dành cho người thu nhập thấp, đem lại phúc lợi xã hội cho hàng triệu người dân. Ở Việt Nam, để hỗ trợ cho người dân thực hiện quyền có nơi cư trú, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản liên quan đến chính sách hỗ trợ tài chính thông qua hoạt động cho vay mua nhà đối với người có thu nhập thấp.
 

Cho vay đối với người thu nhập thấp mua nhà ở xã hội là việc các NHTM cho vay các đối tượng có thu nhập thấp, đủ điều kiện được mua, thuê, thuê mua nhà ở xã hội theo chính sách của Nhà nước.
 

Hoạt động cho vay mua nhà ở xã hội của các NHTM có những đặc điểm sau: 
 

Thứ nhất, về chủ thể, bao gồm hai bên: Bên cho vay và bên đi vay. Trong đó, bên cho vay, các NHTM cung cấp các dịch vụ tài chính theo sự chỉ đạo của Chính phủ nhằm thực hiện chính sách xã hội; còn bên đi vay là người có thu nhập thấp đang cần sử dụng dịch vụ tài chính từ NHTM để đáp ứng, thỏa mãn nhu cầu tạo lập nhà ở từ chính sách nhà ở xã hội của Chính phủ. Trong hoạt động này, bên vay, người có thu nhập thấp, ngoài việc phải đáp ứng các quy định pháp lí về nguyên tắc cho vay, điều kiện vay vốn, quy định về tài sản đảm bảo trong hoạt động cho vay, thì còn phải tuân thủ các giấy tờ chứng minh về nhân thân, tình trạng thu nhập, tình trạng về chỗ ở và các quy định khác được quy định trong pháp luật về cho vay mua nhà ở đối với người thu nhập thấp⁵. Cụ thể, để người thu nhập thấp được hưởng ưu đãi về thời hạn trả, lãi suất tín dụng, họ phải chứng minh mình là đối tượng được hỗ trợ chính sách nhà ở xã hội thông qua việc cung cấp các giấy tờ theo quy định về đối tượng được hưởng chính sách, giấy tờ chứng minh điều kiện về thực trạng nhà ở, điều kiện cư trú, điều kiện thu nhập⁶. Trên cơ sở tuân thủ quy định pháp luật về hoạt động cho vay mua nhà ở xã hội đối với người có thu nhập thấp, NHTM tiến hành xét duyệt cho vay, giải ngân, kiểm tra và quản lí việc sử dụng vốn vay.
 

Thứ hai, về hình thức pháp lí của hoạt động cho vay được thể hiện dưới dạng hợp đồng tín dụng. Để có thể sử dụng được nguồn tiền từ NHTM, giữa người có thu nhập thấp và NHTM phải thiết lập giao dịch thông qua hợp đồng tín dụng vay vốn NHTM của người thu nhập thấp. 
 

Thứ ba, về đối tượng của hoạt động cho vay. Đối tượng của hợp đồng tín dụng chủ yếu là tiền hoặc bút tệ. Các bên thỏa thuận để người thu nhập thấp có thể sử dụng một khoản tiền hoặc cam kết cho phép sử dụng một khoản tiền được xác định cụ thể theo nguyên tắc có hoàn trả bằng nghiệp vụ cho vay. Việc cho vay bao giờ cũng dựa trên sự tín nhiệm của bên cho vay đối với bên đi vay về khả năng hoàn trả tiền vay. Để đảm bảo an toàn trong hoạt động cho vay của NHTM đối với những người có thu nhập thấp, đối tượng không có khả năng tự tạo lập chỗ ở cho mình, có nguy cơ rủi ro cao, thì các NHTM nhận đảm bảo là tài sản nhà ở hình thành trong tương lai do chính nguồn vốn được cấp từ ngân hàng mà người có thu nhập thấp mua được.
 

Như vậy, có thể nhận thấy, việc hỗ trợ cho người có thu nhập thấp có nhà ở là vấn đề không đơn giản, vì phụ thuộc vào khả năng thu nhập của mỗi người hoặc mỗi gia đình trong xã hội; chủ trương, chính sách của Nhà nước liên quan đến hỗ trợ cho người dân thực hiện quyền có nơi cư trú; vai trò của các tổ chức tín dụng (TCTD) trung gian, đặc biệt là các NHTM trong việc cung ứng vốn cho người dân để giải quyết “bài toán” tài chính. Việc cấp tín dụng cho người thu nhập thấp có nhu cầu vay để mua nhà ở xã hội là cần thiết, mang ý nghĩa quan trọng về kinh tế và xã hội.

 

3. Ý nghĩa của hoạt động cho vay mua nhà ở xã hội đối với người có thu nhập thấp 
 

Thứ nhất, đối với người có thu nhập thấp
 

Một là, hoạt động cho vay mua nhà nói chung và cho vay mua nhà ở xã hội nói riêng tại các NHTM đã giải quyết “bài toán” cân bằng nhu cầu nhà ở trong ngắn hạn so với tiết kiệm tích lũy vốn dài hạn đối với người thu nhập thấp.
 

Hai là, cho vay mua nhà đối với người thu nhập thấp đảm bảo tính ổn định chỗ ở so với việc đi thuê trọ, phòng tránh các rủi ro biến động khách quan (quy hoạch, giải tỏa, chỉnh trang đô thị…) hoặc chủ quan (tăng giá, không cho thuê… đến từ bên cho thuê). Đồng thời, việc mua nhà ở xã hội thông qua vay vốn ngân hàng giúp người thu nhập thấp giảm thiểu rủi ro từ việc thẩm định pháp lí dự án, năng lực tài chính, năng lực thi công của chủ đầu tư. Thông qua nghiệp vụ bảo lãnh nhà ở hình thành trong tương lai⁷, người mua nhà được bên ngân hàng cam kết thực hiện hoàn trả các khoản ứng trước trong trường hợp chủ đầu tư vi phạm nghĩa vụ theo hợp đồng mua bán nhà ở.
 

Ba là, cho vay mua nhà ở xã hội giúp người thu nhập thấp tiếp cận các chính sách hỗ trợ của Đảng, Nhà nước về nhà ở, về vốn, tạo điều kiện công bằng an cư cho người chưa có nhà ở hoặc điều kiện nhà ở dưới mức quy định tối thiểu so với các thành phần khác trong xã hội.
 

Thứ hai, đối với xã hội 
 

Một là, cho vay mua nhà ở xã hội tạo điều kiện hình thành nên các căn nhà đạt chuẩn diện tích theo quy định của pháp luật. Điều này góp phần cải thiện cuộc sống người thu nhập thấp, gia tăng năng suất lao động, giảm thiểu tình trạng mất an ninh trật tự, gia tăng tiện ích môi trường sinh sống và điều kiện chăm sóc sức khỏe, y tế được nâng cao so với các khu nhà trọ hiện tại.
 

Hai là, cho vay mua nhà ở xã hội không chỉ tạo lập nên các căn nhà đơn thuần, mà còn hình thành nên các gia đình trẻ, các cộng đồng dân cư mới. Đây chính là các tế bào, hạt nhân xã hội, giúp Nhà nước thúc đẩy chính sách an sinh, nâng cao đời sống tinh thần người dân, góp phần đảm bảo an ninh trật tự trong công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế - xã hội tại các thành phố đô thị, thành phố công nghiệp.
 

Ba là, việc cân bằng nhà ở cho người thu nhập thấp so với nhà ở cao cấp, nhà ở chuyên gia, biệt thự trong môi trường thành phố công nghiệp còn góp phần hài hòa các thành phần kinh tế - xã hội, đa dạng hóa lực lượng lao động, kéo giảm chi phí sinh hoạt đô thị đắt đỏ do phân khúc cao cấp hình thành, từ đó, thúc đẩy sự phát triển toàn diện và bền vững xã hội.
 

Thứ ba, đối với sự phát triển của nền kinh tế 
 

Một là, hoạt động cho vay mua nhà ở xã hội không chỉ khai thông dòng vốn chính sách tiền tệ, mà còn tạo điều kiện kích thích kinh tế phát triển đồng bộ với chính sách tài khóa, đầu tư công, phát triển hạ tầng, kết nối giữa các khu vực.
 

Hai là, hoạt động cho vay mua nhà ở xã hội mở ra hướng đi mới cho thị trường bất động sản sau giai đoạn tăng trưởng nóng vào phân khúc cao cấp và nghỉ dưỡng hiện nay. Hoạt động cho vay này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với mục tiêu xây dựng 1 triệu căn nhà ở xã hội của Bộ Xây dựng⁸. 
 

Ba là, cho vay phát triển nhà ở xã hội dành cho người thu nhập thấp thu hút nguồn lực tham gia của các thành phần kinh tế trong nước và nhà đầu tư nước ngoài, giải quyết bài toán hiệu quả sử dụng vốn ngân sách và nguồn vốn tư nhân trong chuỗi giá trị liên kết bao gồm: Chính quyền, chủ đầu tư và nhà phát triển dự án, người mua nhà thu nhập thấp, các định chế tài chính và ngân hàng. 
 

Bốn là, hoạt động cho vay mua nhà ở xã hội góp phần điều chỉnh dòng vốn bất động sản từ hoạt động đầu cơ sang hoạt động nhà ở, trong đó có nhà ở công nhân. Chính sách nhà ở công nhân với căn nhà đầu tiên thu hút và đảm bảo ổn định nguồn cung ứng lao động cho các doanh nghiệp, nhà máy, chuỗi sản xuất tại các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, từ đó, thúc đẩy phát triển kinh tế vùng theo quy hoạch đặc thù công nghiệp địa phương và liên kết chuỗi giá trị trên phạm vi cả nước.
 

Năm là, phát triển tín dụng nhà ở xã hội thúc đẩy hoạt động phân tán rủi ro, mở rộng thị phần và phát triển “tệp” khách hàng mới cho các NHTM, đồng thời, góp phần đẩy lùi vấn nạn tín dụng đen, cho vay dưới chuẩn, cho vay nặng lãi, vốn có khả năng thao túng và đe dọa người thu nhập thấp trong nỗ lực xoay xở nhu cầu nhà ở chính đáng của bản thân và gia đình. 

 

4. Quy định pháp luật và một số vấn đề đặt ra liên quan đến hoạt động cho vay mua nhà ở đối với người có thu nhập thấp
 

Một là, khả năng tiếp cận các dự án nhà ở xã hội của người thu nhập thấp
 

Theo quy định của pháp luật, điều kiện tiên quyết để vay vốn mua nhà ở của người có thu nhập thấp là phải “có hợp đồng mua, thuê, thuê mua nhà ở xã hội với chủ đầu tư theo quy định của nghị định này và pháp luật về nhà ở”⁹. Trong khi đó, việc thiếu hụt nguồn cung nhà ở trong thời gian qua cũng như đề án 1 triệu căn hộ nhà ở xã hội của Bộ Xây dựng trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Thông báo số 242/TB-VPCP ngày 10/8/2022 của Văn phòng Chính phủ thông báo kết luận của Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính tại Hội nghị trực tuyến thúc đẩy phát triển nhà ở xã hội cho công nhân, người thu nhập thấp, là rất thấp so với nhu cầu thị trường 2,6 triệu căn giai đoạn 2021 - 2030¹⁰. Điều này dẫn đến việc công nhân, các đối tượng theo khoản 1, 4, 5, 6, 7 Điều 49 Luật Nhà ở năm 2014 sẽ phải cạnh tranh gay gắt nhằm tìm kiếm căn nhà phù hợp và kí được hợp đồng mua nhà. Hệ lụy của điều này sẽ là, không có nhà ở xã hội, không có hợp đồng mua bán nhà, tất yếu, sẽ không triển khai được chính sách cho vay tại các ngân hàng.
 

Hai là, chủ thể cho vay vốn mua nhà ở xã hội của người thu nhập thấp
 

Theo quy định tại khoản 4 Điều 13 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ, người thu nhập thấp được quyền lựa chọn vay vốn mua nhà tại Ngân hàng Chính sách xã hội hoặc các TCTD được chỉ định. Nội dung hướng dẫn cho vay vốn ưu đãi thực hiện chính sách nhà ở xã hội được quy định tại Thông tư số 25/2015/TT-NHNN ngày 09/12/2015 của Thống đốc NHNN. Ngày 30/11/2021, Thống đốc NHNN ban hành Thông tư số 20/2021/TT-NHNN sửa đổi, bổ sung Thông tư số 25/2015/TT-NHNN. Theo đó, các đối tượng hưởng chính sách nhà ở xã hội được vay vốn với lãi suất ưu đãi mua nhà tại Ngân hàng Chính sách xã hội và phải gửi tiết kiệm theo khoản 5 Điều 13 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP¹¹. Các TCTD được chỉ định thực hiện cho vay để xây dựng mới hoặc cải tạo, sửa chữa nhà ở. Như vậy, kể từ khi Thông tư số 20/2021/TT-NHNN có hiệu lực, người thu nhập thấp được vay vốn với lãi suất ưu đãi mua nhà ở xã hội tại duy nhất Ngân hàng Chính sách xã hội. Trong khi đó, mạng lưới và hiệu quả hoạt động các NHTM đã phát huy vai trò cung ứng vốn, đưa chính sách vay vốn mua nhà ở xã hội đến gần người mua nhà hiệu quả hơn, điển hình như gói 30.000 tỉ đồng triển khai từ năm 2013 đến năm 2016 tại 04 NHTM có vốn Nhà nước là NHTM cổ phần Ngoại thương Việt Nam, NHTM cổ phần Đầu tư và Phát triển Việt Nam, NHTM cổ phần Công thương Việt Nam và Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam¹². 
 

Ba là, xác nhận đối tượng được vay vốn mua nhà ở xã hội
 

Liên quan đến đối tượng hưởng chính sách nhà ở xã hội được quy định tại Điều 49 Luật Nhà ở năm 2014 và đối tượng được vay vốn mua nhà quy định chi tiết tại khoản 1 Điều 16 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP, trong đó, đối tượng vay vốn phát sinh chủ yếu tại các TCTD có thể khái quát thành 02 nhóm, bao gồm người có thu nhập thấp và người hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
 

Việc xác định đối tượng hưởng lương từ ngân sách nhà nước được ngân hàng căn cứ vào: (i) Quy định pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; (ii) Cơ quan, đơn vị chi trả lương; (iii) Thẩm quyền người kí xác nhận thu nhập cho người vay vốn. Công tác thẩm định song song 02 nội dung đối tượng chính sách và nguồn gốc chi lương từ ngân sách gây rất nhiều khó khăn cho các ngân hàng, chưa tính đến nguyên tắc bảo mật thông tin của các đơn vị chi lương ngân sách như công an và quân đội.

 

Đối với người thu nhập thấp được định nghĩa tại điểm b khoản 2 Điều 1 Nghị định số 49/2021/NĐ-CP ngày 01/4/2021 của Chính phủ, người thu nhập thấp là người làm việc tại cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế hoặc lao động tự do tại khu vực đô thị, có mức thu nhập không phải đóng thuế thu nhập thường xuyên theo quy định của pháp luật nhà ở, pháp luật thuế thu nhập cá nhân. Việc ngân hàng thẩm định thu nhập phức tạp hơn thẩm định tiền lương đơn thuần rất nhiều, đặc biệt là đối với đối tượng lao động tự do tại khu vực đô thị.
 

Bốn là, nội dung thẩm định xác nhận thực trạng nhà ở và điều kiện cư trú
 

Xác nhận thực trạng nhà ở của người đi vay, cụ thể là người đi vay chưa có nhà ở hoặc diện tích nhà ở dưới mức tối thiểu theo quy định pháp luật, căn cứ vào khoản 1 Điều 22 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP, sẽ do ủy ban nhân dân cơ quan cấp xã nơi bên vay đăng kí thường trú, hoặc do cơ quan, tổ chức nơi bên vay đang làm việc thuộc đối tượng quy định tại khoản 4, 5, 6, 7 Điều 49 Luật Nhà ở xác nhận. Với yêu cầu này, ngân hàng gặp rất nhiều khó khăn, gần như không thể tái thẩm định được thực trạng nhà ở bên vay, nếu chỉ đơn thuần căn cứ vào giấy xác nhận này. Ngoài ra, còn phát sinh trường hợp nhiều giấy xác nhận do bên vay thay đổi địa chỉ thường trú, nên nội dung cập nhật biến động thực trạng nhà ở phải liên tục theo từng khoảng thời gian thay đổi chỗ ở. Đây là thách thức lớn trong công tác thẩm định hồ sơ vay vốn của nhân viên ngân hàng.
 

Về điều kiện cư trú, trong trường hợp bên vay đăng kí tạm trú, khoản 2 Điều 22 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP yêu cầu người mua nhà phải có hợp đồng lao động có thời hạn từ 1 năm trở lên, hoặc hợp đồng lao động không xác định thời hạn và kèm theo xác nhận đóng bảo hiểm. Với yêu cầu này, chính sách vay vốn mua nhà ở xã hội đã gần như loại bỏ nhóm đối tượng là lao động tự do, không có hợp đồng lao động trên 1 năm và người thu nhập thấp, công nhân, thông thường không được bên sử dụng lao động thực hiện các chính sách đóng bảo hiểm xã hội. Nhóm đối tượng lao động tự do và thu nhập thấp này do không được đào tạo, hoặc không có trình độ chuyên môn cao, nên thường xuyên thay đổi công việc, chỗ làm, dẫn đến khó đáp ứng điều kiện vay vốn mua nhà ở xã hội theo quy định pháp luật nêu trên. Đây cũng chính là nhóm khách hàng các ngân hàng hạn chế cho vay do tính chất rủi ro cao, khó khăn trong công tác quản lí, thu hồi nợ. 
 

Năm là, về thời hạn và lãi suất, phí trong hoạt động cho vay mua nhà ở xã hội
 

Thời hạn cho vay mua nhà ở xã hội “do ngân hàng và khách hàng thỏa thuận phù hợp với khả năng trả nợ của khách hàng và tối đa không quá 25 năm kể từ ngày giải ngân khoản vay đầu tiên” (điểm đ khoản 10 Điều 1 Nghị định số 49/2021/NĐ-CP)¹³ đã kéo giãn kì hạn và giảm áp lực trả nợ gốc cho người thu nhập thấp khi đi vay ngân hàng. Tuy nhiên, trong dài hạn, việc kéo dài thời gian trả nợ sẽ làm gia tăng chi phí trả lãi, người đi vay phải cân nhắc, tính toán lợi ích giữa việc đi thuê nhà với vay mua nhà. 
 

Đồng thời, về góc độ ngân hàng, việc kéo dài thời gian cho vay đối với người thu nhập thấp tiềm ẩn nhiều rủi ro tín dụng và bất hợp lí khi không được tính toán chi phí rủi ro này vào lãi suất cho vay do nguyên tắc không vượt quá 50% lãi suất cho vay bình quân của các NHTM trong cùng thời kì (khoản 5 Điều 1 Thông tư số 20/2021/TT-NHNN)¹⁴. Trên thực tế, để bù đắp rủi ro dài hạn đối với người đi vay, đặc biệt là người có thu nhập thấp, các NHTM thường yêu cầu bên vay tham gia các sản phẩm bảo hiểm tín dụng người vay vốn và bảo hiểm tài sản xuyên suốt thời gian vay vốn, mức tối thiểu bằng chính số dư nợ còn lại tương ứng thời gian, thời điểm mua và tái tục bảo hiểm định kì hằng năm. Đây cũng chính là khoản chi phí gây khó khăn trong việc tiếp cận vốn, duy trì nhà ở của người thu nhập thấp khi vay vốn ngân hàng.
 

Sáu là, đối với việc quản lí tài sản bảo đảm tiền vay
 

Bảo đảm tiền vay đối với cho vay mua nhà ở xã hội được thực hiện theo quy định về bảo đảm tài sản hình thành từ vốn vay, tài sản hình thành trong tương lai, chi tiết tại khoản 2 Điều 16 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP. Như vậy, đối với bên vay, ngoài các thủ tục bảo đảm tiền vay thông thường theo quy định pháp luật, chủ đầu tư kinh doanh nhà ở xã hội còn phải được các ngân hàng thực hiện bảo lãnh trong bán, cho thuê mua nhà ở hình thành trong tương lai theo quy định tại Điều 56 Luật Kinh doanh bất động sản và khoản 3 Điều 1 Thông tư số 13/2017/TT-NHNN ngày 29/9/2017 của Thống đốc NHNN, hợp đồng bảo lãnh này có thời hạn cho đến khi nhà ở được bàn giao cho bên mua, bên thuê mua. Trên thực tế, chi phí bảo lãnh nhà ở hình thành trong tương lai này sẽ được các chủ đầu tư tính vào giá bán, hoặc thu phí từ bên mua nhà tương ứng, tức bên đi vay. Đây cũng chính là khó khăn, gánh nặng chi phí cho người thu nhập thấp, khi thực hiện vay vốn ngân hàng mua nhà ở xã hội.
 

Có thể thấy, các văn bản pháp luật hiện hành liên quan đến cho vay mua nhà ở cho người có thu nhập thấp đã xác định khá cụ thể nhiều nội dung liên quan. Tuy nhiên, để được vay vốn, người đi vay vừa phải đảm bảo thu nhập đủ thấp theo quy định pháp luật về nhà ở xã hội và Luật Thuế thu nhập cá nhân, vừa phải đủ khả năng trả vốn và lãi vay ngân hàng theo Luật Các TCTD và chính sách quản lí rủi ro. Việc đảm bảo hài hòa về thực thi chính sách nhà ở xã hội của Nhà nước, đồng thời với việc tuân thủ các nguyên tắc an toàn hoạt động, đặc biệt là hoạt động tín dụng, tuân thủ các hệ số an toàn vốn, tỉ lệ nợ xấu, xử lí rủi ro, là một thách thức không nhỏ đối với ngành Ngân hàng. Bên cạnh các nội dung phân tích, vấn đề không chỉ tập trung từ phía chính sách vay vốn ngân hàng, mà còn ở việc làm sao gia tăng nguồn cung và kéo giảm giá nhà ở xã hội đến gần với mức độ và khả năng tiếp cận của người thu nhập thấp là những nội dung cần quan tâm giải quyết, trong đó có cả việc quản lí tài sản bảo đảm là nhà ở xã hội, bao gồm cả quyền sở hữu nhà ở, quyền sử dụng đất.

 

5. Một số khuyến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật cho vay mua nhà ở đối với người có thu nhập thấp 
 

Để có thể tạo thuận lợi cho người thu nhập thấp được vay vốn ưu đãi mua nhà ở, đảm bảo hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, sự hài hòa về lợi ích giữa các NHTM, khách hàng trong hoạt động này, cần xem xét và thực hiện những vấn đề sau:
 

Một là, đối với Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ban, ngành cần nhanh chóng rà soát, điều chỉnh, ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến thị trường bất động sản, thuế, đất đai, nhà ở, đặc biệt là dự thảo Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Thuế thu nhập cá nhân, đồng thời cần có các giải pháp đồng bộ, liên ngành, nhằm thực hiện mục tiêu kép, bao gồm: (i) Tạo lập nguồn cung nhà ở thu nhập thấp; và (ii) Kéo giảm giá nhà ở xã hội, nhằm tạo điều kiện cho các đối tượng chính sách được tiếp cận các dự án xây dựng chất lượng, giá cả hợp lí, từ đó, thúc đẩy việc giải ngân tại các TCTD được chỉ định để thực thi chính sách nhà ở xã hội một cách hiệu quả, hài hòa lợi ích các bên. 
 

Hai là, để nâng cao hiệu quả tiếp cận nguồn vốn tín dụng nhà ở xã hội, cần nghiên cứu triển khai Nghị định số 49/2021/NĐ-CP. Theo đó, NHNN cần ban hành quy định hướng dẫn về cho vay hỗ trợ nhà ở xã hội tại các TCTD được chỉ định; chỉ đạo Ngân hàng Chính sách xã hội hướng dẫn việc huy động tiền gửi tiết kiệm, thủ tục cho vay phù hợp với tổ chức và hoạt động của Ngân hàng Chính sách xã hội. Trên cơ sở thẩm quyền được giao, NHNN ban hành quy định chi tiết, hướng dẫn về hỗ trợ cho vay nhà ở xã hội. Việc cho vay hỗ trợ nhà ở xã hội cần thực hiện tập trung tại các NHTM Nhà nước hoặc Nhà nước có cổ phần chiếm trên 50% vốn điều lệ. Để tăng tính khả thi và mở rộng khả năng tiếp cận tín dụng nhà ở xã hội, cần nhanh chóng xây dựng quỹ tiết kiệm nhà ở xã hội dưới sự quản lí của NHNN để nhận khoản tiền tiết kiệm từ những cá nhân, hộ gia đình có đủ điều kiện được mua, thuê mua nhà ở xã hội “tích lũy” dần để mua, thuê mua nhà ở xã hội. Thông qua các chứng chỉ quỹ được phát hành, người mua, thuê mua nhà ở xã hội sẽ dần hình thành được quỹ mua nhà của mình. Khi tích lũy được 30% giá trị nhà ở xã hội, người mua nhà sẽ được giới thiệu các dự án nhà ở xã hội để lựa chọn nhà ở xã hội phù hợp với nhu cầu của mình¹⁵.
 

Ba là, cần rà soát, giảm thiểu các thủ tục hành chính tại các cấp, các đơn vị có thẩm quyền được giao nhiệm vụ thực thi pháp luật, xác thực các nội dung có liên quan đến chính sách nhà ở xã hội của Nhà nước như: Xác nhận thực trạng nhà ở, xác nhận đối tượng được hưởng chính sách nhà ở xã hội, xác nhận thu nhập và nguồn gốc chi lương, xác nhận cư trú và hợp đồng lao động, bảo hiểm xã hội. 
 

Song song đó, nhằm tạo điều kiện cho chủ đầu tư và các đơn vị phát triển dự án hướng đến thị trường nhà ở thu nhập thấp, cân đối lợi nhuận phù hợp và kéo giảm giá nhà ở, cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên rà soát, tinh gọn, minh bạch trong hoạt động cấp phép đầu tư xây dựng dự án nhà ở xã hội; lắng nghe, ghi nhận, điều chỉnh và loại bỏ những mệnh lệnh hành chính chưa phù hợp như phải dành 20% diện tích dự án nhà ở xã hội trong phạm vi nhà ở thương mại (khoản 4 Điều 1 Nghị định số 49/2021/NĐ-CP), mà không cho phép chuyển đổi quy hoạch và đóng tiền sử dụng đất thay thế như hiện nay.
 

Đồng thời, cần tăng cường hoạt động giám sát của Nhà nước đối với các chủ thể tham gia thực thi chính sách nhà ở xã hội và chính sách vay vốn ưu đãi mua nhà trong xác nhận các nội dung, bảo đảm chính sách nhà ở đến đúng đối tượng, công bằng, từ đó hướng đến các mục tiêu dài hạn trong phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam. 
 

Bốn là, nhằm tạo cơ sở cho thực hiện chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ trong mục tiêu phát triển nhà ở xã hội, trước mắt cần:
 

Về chính sách tài khóa: Bên cạnh ưu đãi về miễn tiền sử dụng đất (khoản 8 Điều 1 Nghị định số 49/2021/NĐ-CP) và giảm thuế giá trị gia tăng cho chủ đầu tư, người mua nhà, Nhà nước cần có thêm cơ chế thúc đẩy hơn trong nỗ lực giảm giá nhà ở thay vì khống chế giá bán trên cơ sở lợi nhuận định mức 10% như hiện nay (khoản 1 Điều 21 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP và Điều 9 Thông tư số 09/2021/TT-BXD ngày 16/8/2021 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng). Ngoài ra, việc thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công trong xây dựng hạ tầng, giao thông kết nối các dự án nhà ở xã hội với các khu đô thị, khu công nghiệp, đồng bộ với việc xây dựng các công trình phúc lợi như bệnh viện, trường học, chợ, đảm bảo an sinh xã hội cho người thu nhập thấp khi hình thành nên các cộng đồng dân cư mới.
 

Về chính sách tiền tệ (cụ thể là việc cung tiền cho thị trường vốn nhà ở xã hội thông qua nội dung hỗ trợ lãi suất (như gói 30 nghìn tỉ đồng theo Thông tư số 11/2013/TT-NHNN ngày 15/5/2013 của Thống đốc NHNN)): Chính phủ cần thúc đẩy thực hiện Nghị quyết số 43/2022/QH15 ngày 11/01/2022 của Quốc hội về chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ hỗ trợ chương trình phục hồi và phát triển kinh tế xã hội, thông qua việc mở rộng đối tượng hỗ trợ bao gồm người thu nhập thấp mua nhà ở quy định tại điểm b Điều 2 Nghị định số 31/2022/NĐ-CP ngày 20/5/2022 của Chính phủ (quy định về hỗ trợ lãi suất 2% từ ngân sách Nhà nước đối với doanh nghiệp, hợp tác xã, hộ kinh doanh có mục đích xây dựng nhà ở xã hội, nhà ở công nhân) và Thông tư số 03/2022/TT-NHNN ngày 20/5/2022 của Thống đốc NHNN (hướng dẫn NHTM thực hiện hỗ trợ lãi suất theo Nghị định số 31/2022/NĐ-CP). 
 

Bên cạnh đó, NHNN nên nghiên cứu chính sách hỗ trợ cho vay đặc thù đối người thu nhập thấp như: Lãi suất, thời hạn, điều kiện ưu đãi (về ân hạn trả nợ, tỉ lệ vốn tự có tham gia, bảo hiểm khoản vay và tài sản, quản lí nợ và xử lí rủi ro ngân hàng) để đảm bảo phát huy hiệu quả chính sách nhà ở xã hội, đảm bảo cân bằng, hài hòa lợi ích của các bên. Chính sách cho vay này mặc dù chuyên biệt, nhưng không mang tính độc quyền, mà cần phải mở rộng triển khai tại các NHTM nhằm tạo điều kiện tiếp cận vốn cho người đi vay, mang  tính cạnh tranh và tuân thủ pháp luật, thông lệ quốc tế. 
 

Ngoài ra, trong điều kiện thiếu hụt nguồn cung nhà ở xã hội và thu nhập bình quân trên đầu người tăng nhanh tại các thành phố lớn như hiện nay, nhu cầu thay đổi, nâng cao chất lượng nhà ở đối với người thu nhập thấp thế hệ trước là chính đáng. Quy định về hạn chế chuyển nhượng nhà ở xã hội theo Điều 62 Luật Nhà ở năm 2014 và Điều 19 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP cần điều chỉnh phù hợp theo tình hình kinh tế - xã hội hiện tại, nhằm tạo điều kiện cho thế hệ thu nhập thấp mới có thể tiếp cận nhanh chóng các dự án nhà ở xã hội phù hợp, thay vì trông chờ vào các dự án mới. 
 

Đồng thời, trường hợp chuyển nhượng lại nhà ở xã hội theo cùng nhóm đối tượng được hưởng chính sách thu nhập thấp trong thời gian vay vốn nêu trên, NHNN nên xem xét bổ sung cơ chế mua bán nợ song song với việc mua bán tài sản là nhà ở xã hội, tức chuyển nhượng hợp đồng mua bán tài sản song song với chuyển nhượng hợp đồng tín dụng, nhằm giảm thiểu chi phí tất toán khoản nợ và thủ tục chuyển đổi tài sản cho người thu nhập thấp nhanh chóng, tiết kiệm. Việc chuyển đổi khoản vay và tài sản này cần được các cơ quan thanh tra, đơn vị thực hiện chính sách nhà ở xã hội giám sát và quản lí chặt chẽ, đảm bảo cơ chế ưu đãi Nhà nước hỗ trợ đúng đối tượng, đúng pháp luật, an toàn vốn và tuân thủ chính sách quản lí rủi ro các ngân hàng.
 

Năm là, áp dụng đề án chuyển đổi số quốc gia trong công tác quản lí và thúc đẩy phát triển chính sách nhà ở xã hội cũng như chính sách vay vốn mua nhà cho người thu nhập thấp. 
 

Các nội dung chuyển đổi số như: (i) Chính phủ điện tử sẽ giảm thiểu thủ tục hành chính, tăng mức độ chính xác, xử lí dữ liệu nhanh chóng, giảm thiểu tiêu cực trong công tác xác nhận đối tượng, thực trạng nhà ở, tình trạng cư trú; (ii) Cơ sở dữ liệu dân cư quốc gia trên Cổng dịch vụ công quốc gia, Cổng dịch vụ công của Bộ Công an và Căn cước công dân tích hợp công nghệ dữ liệu lớn, cũng như Luật Cư trú năm 2020 sẽ góp phần cải tiến hiệu quả quản lí cư trú; (iii) Đề án thúc đẩy hoạt động thanh toán không dùng tiền mặt và chuyển đổi số theo Quyết định số 810/QĐ-NHNN ngày 11/5/2021 của Thống đốc NHNN góp phần cải thiện tính minh bạch thu nhập dân cư, tạo điều kiện cho các TCTD thẩm định nhanh chóng năng lực tài chính khách hàng vay, đặc biệt là người thu nhập thấp, trong hoạt động cho vay mua nhà ở xã hội.

 

6. Kết luận
 

Cho vay mua nhà đối với người thu nhập thấp tại các NHTM theo pháp luật Việt Nam thể hiện sự quan tâm của Đảng, Nhà nước, và các cấp chính quyền trong công cuộc phát triển kinh tế - xã hội gắn liền với chăm lo đời sống nhân dân, trong đó có đối tượng thu nhập thấp, công nhân chưa có nhà ở. Song trước mắt vẫn còn nhiều thách thức cần giải quyết và cần có sự nỗ lực hợp tác của cơ quan quản lí nhà nước, ngân hàng và của cả người có thu nhập thấp đi vay. Trong đó, trước hết là cần hoàn thiện khung pháp lí về chính sách tín dụng nhà ở xã hội, pháp luật về đất đai, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Thuế thu nhập cá nhân, đặt trong sự đồng bộ với các quy định pháp luật có liên quan nhằm đảm bảo được hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước, sự hài hòa về lợi ích giữa các bên ngân hàng, doanh nghiệp, người đi vay, trong mối quan hệ xã hội, thị trường, kinh tế và tuân thủ pháp luật, thông lệ quốc tế.

 

¹ Vien The Giang. (2022), Comprehensive human development according to law on social housing in Vietnam, Baltic Journal of Law & Politics 15:3, pages 1265-1282. DOI: 10.2478/bjlp-2022-002087.
² Seo, D., Chung, Y., & Kwon, Y. (2018). Price Determinants of Affordable Apartments in Vietnam: Toward the Public - Private Partnerships for Sustainable Housing Development. Sustainability, 10(1), 197. Doi:10.3390/su10010197.
³ Tại Hoa Kỳ, nghèo liên bang được thể hiện bằng mức thu nhập trước thuế hằng năm, được lập chỉ dựa theo quy mô hộ gia đình và tuổi của các thành viên trong hộ gia đình. Ví dụ: Vào năm 2020, mức thu nhập chuẩn nghèo của liên bang là 12.760 USD cho một cá nhân dưới 65 tuổi và 26.200 USD cho một gia đình bốn người. Poverty and Health - The Family Medicine Perspective (Position Paper), <https://www.aafp.org/about/policies/all/poverty-health.html>, truy cập ngày 27/11/2022.
⁴ Khoản 2b Điều 1 Nghị định số 49/2021/NĐ-CP ngày 01/4/2021 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 100/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ về phát triển và quản lý nhà ở xã hội.

- Mục 1 Công văn số 395/BXD-QLN ngày 03/3/2015 V/v hướng dẫn triển khai cho vay hỗ trợ nhà ở theo Thông tư số 17/2014/TT-BXD của Bộ trưởng Bộ Xây dựng giải thích: “Khái niệm người lao động có thu nhập thấp quy định tại Thông tư 17/2014/TT-BXD của Bộ Xây dựng, là người làm việc tại các cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế hoặc lao động tự do tại khu vực đô thị có mức thu nhập không phải đóng thuế thu nhập cá nhân, theo quy định của pháp luật về thuế thu nhập cá nhân.”

⁵ Điều 49 Luật Nhà ở năm 2014.
⁶ Điều 22 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP ngày 22/10/2015 của Chính phủ về phát triển và quản lý nhà ở xã hội và được sửa đổi, bổ sung theo quy định tại khoản 16 Điều 1 Nghị định số 49/2021/NĐ-CP ngày 1/4/2021 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 100/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ về phát triển và quản lý nhà ở xã hội. 

⁷ Điều 56 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014.
⁸ Tính đến tháng 10/2022, cả nước chỉ có 155.800 căn nhà ở xã hội được bàn giao và đưa vào sử dụng, chiếm tỉ lệ 15,58% kế hoạch đề ra, và còn thấp hơn nhiều so với nhu cầu thị trường 2.400.000 căn đến năm 2030. Trích Báo Chính phủ điện tử, <https://baochinhphu.vn/phat-trien-nha-o-xa-hoi-nhung-diem-nhan-nam-2022-102221228152402108.htm>, truy cập ngày 31/12/2022.
⁹ Điểm đ khoản 2 Điều 16 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP.
¹⁰ Nguyễn Trung Kiên (2022), Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước về phát triển Nhà ở xã hội giai đoạn 2021-2030, Tạp chí Xây dựng và Đô thị, số 85/2022.
¹¹ Theo đó, khách hàng là hộ gia đình, cá nhân khi vay vốn ưu đãi từ Ngân hàng Chính sách xã hội phải thực hiện việc gửi tiết kiệm tại Ngân hàng Chính sách xã hội hằng tháng, với thời gian tối thiểu 12 tháng và mức gửi theo quy định của bên cho vay.
¹² Chinhphu.vn, Ngân hàng tích cực hỗ trợ tín dụng cho thị trường bất động sản, đi đôi với kiểm soát rủi ro, <https://moc.gov.vn/vn/tin-tuc/1184/72459/ngan-hang-tich-cuc-ho-tro-tin-dung-cho-thi-truong-bat-dong-san--di-doi-voi-kiem-soat-rui-ro.aspx>, truy cập  ngày12/2/2023.
¹³ Trước đây, thời hạn vay tối thiểu là 15 năm kể từ ngày giải ngân khoản vay đầu tiên. (khoản 6 Điều 16 Nghị định số 100/2015/NĐ-CP).
¹⁴ Trước đây, quy định là không vượt quá 50% lãi suất cho vay bình quân của các ngân hàng trong cùng thời kì (điểm a khoản 3 Điều 10 Thông tư số 25/2015/TT-NHNN ngày 09/12/2015 của Thống đốc NHNN).
¹⁵ Vien The Giang. (2022), Tlđd.

Trần Thanh Liêm
Khoa Luật Kinh tế - Trường Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh