Phát triển tiền kỹ thuật số của Ngân hàng Trung ương: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam

Các quốc gia trên thế giới có những động thái khác nhau với CBDC. Có quốc gia đã chính thức phát hành CBDC, cũng có nước đang trong quá trình thử nghiệm nhưng hầu hết đang trong giai đoạn nghiên cứu và đánh giá về khả năng phát hành loại tiền tệ mới này. Tại Việt Nam, Chính phủ cũng đã có những định hướng ban đầu khi giao Ngân hàng Nhà nước (NHNN) nghiên cứu và cơ quan này cũng đang có những bước đi thận trọng trong nghiên cứu và phát triển CBDC. Bài viết tập trung tìm hiểu kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới về nghiên cứu, thử nghiệm và phát hành CBDC, từ đó có những gợi mở cho Việt Nam đối với quá trình xây dựng, thí điểm hay xa hơn là phát hành CBDC.

Những tiến bộ khoa học công nghệ và thành tựu của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư đã thúc đẩy sự ra đời và phát triển của tiền tệ kỹ thuật số. Trong đó, đại dịch COVID-19 xuất hiện như một chất xúc tác hoàn hảo, thúc đẩy quá trình nghiên cứu chuyển đổi từ tiền mặt sang tiền kỹ thuật số diễn ra mạnh mẽ hơn bao giờ hết. Trong số đó, tiền kỹ thuật số do khu vực tư nhân phát hành (thường gọi là tiền ảo và đại diện là Bitcoin) vốn không phải là tiền pháp định, không thể hiện được hết chức năng của tiền tệ, có những hạn chế trong giao dịch hay thanh toán và phần nào gây ảnh hưởng đến thực thi chính sách tiền tệ. Cùng với đó, sự cạnh tranh về công nghệ của các nước lớn đã thúc đẩy ngân hàng trung ương (NHTW) các quốc gia trên thế giới nghiên cứu và triển khai phát hành CBDC của riêng mình. Theo khảo sát của Ngân hàng Thanh toán Quốc tế (BIS) với 25 nền kinh tế phát triển và 56 nền kinh tế mới nổi và đang phát triển (chiếm 76% dân số và 94% GDP toàn cầu), đã có trên 90% NHTW tiến hành nghiên cứu về CBDC, 62% trong số đó đã đi vào thử nghiệm kỹ thuật và 26% đang trong quá trình thử nghiệm[1]. Sự hình thành và phát triển của CBDC ngoài ra cũng được định hình từ bối cảnh kinh tế - xã hội, dựa trên đánh giá lợi ích – chi phí cũng như mức độ đáp ứng về pháp lý, cơ sở hạ tầng,... của từng quốc gia.

Trước xu thế phát triển của CBDC và trong bối cảnh hội nhập quốc tế, Việt Nam cũng đã có những chủ trương, quyết tâm trong thúc đẩy nghiên cứu về CBDC. Cụ thể, Quyết định số 942/QĐ-TTg ngày 15/6/2021 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển Chính phủ điện tử hướng tới chính phủ số giai đoạn 2021-2025, định hướng đến năm 2030 đã có những định hướng phát triển chung, trong đó giao NHNN chủ trì nghiên cứu, xây dựng và thí điểm sử dụng tiền ảo dựa trên công nghệ chuỗi khối (Blockchain) giai đoạn 2021 - 2023[2]. Ngoài ra, cũng không thể phủ nhận việc phát hành, quản lý và giám sát CBDC là một vấn đề thực tiễn mới, vì vậy, việc nghiên cứu các kinh nghiệm quốc tế là rất cấp thiết, nhằm đưa ra những gợi ý cho Việt Nam trong quá trình hoạch định các chính sách và động thái cho loại hình tiền tệ này trong tương lai.

1. Kinh nghiệm một số quốc gia trong phát triển CBDC

Các quốc gia trên thế giới có những động thái và cách tiếp cận khác nhau đối với CBDC, tuỳ theo đặc điểm của mỗi nước. Do đó, để tìm hiểu các khía cạnh trong nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, tác giả nhóm các quốc gia thành ba nhóm với các giai đoạn nghiên cứu, triển khai khác nhau. Nhóm thứ nhất gồm các quốc gia dẫn đầu đã chính thức triển khai rộng rãi hoặc đang thử nghiệm CBDC diện rộng như Trung Quốc, Bahamas, Thụy Điển, Uruguay,… bao gồm 26 nước. Nhóm thứ hai (trong đó có Việt Nam) hiện chiếm đa số, là những quốc gia có động thái tích cực chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho thử nghiệm, triển khai hoặc đang nghiên cứu, tìm hiểu về CBDC, với khoảng 72 quốc gia. Nhóm thứ ba gồm 12 quốc gia đang tạm dừng hoặc đã hủy bỏ dự án CBDC. Các vấn đề về CBDC khi nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế trải dài nhiều khía cạnh khác nhau nhưng quan trọng nhất là các vấn đề được đề cập dưới đây.

Thứ nhất, các vấn đề thuộc khuôn khổ pháp lý. Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy, pháp lý là vấn đề được quan tâm đầu tiên và là tiền đề cho các bước sau này. Các quốc gia phải trả lời câu hỏi liệu cơ sở pháp lý phát hành CBDC và các quy định pháp lý có liên quan hiện tại đã đảm bảo đầy đủ hay chưa?. Nếu phải sửa đổi thì phải bắt đầu từ đâu?. Hiện một số quốc gia đã tiến hành sửa đổi các bộ luật có liên quan, chuẩn bị khung pháp lý cho phát hành CBDC thông qua định nghĩa lại về tiền tệ, các hình thái tiền tệ theo hướng mở rộng hơn, bao gồm cả tiền điện tử do NHTW phát hành và dưới dạng vật lý và kỹ thuật số như Bahamas với Luật NHTW năm 2020 hay Trung Quốc với dự thảo sửa đổi bổ sung Luật Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc. Ngoài ra, thẩm quyền phát hành tiền pháp định dưới dạng kỹ thuật số cũng được quan tâm sửa đổi, bổ sung, trao quyền cho NHTW. Với Singapore, đạo luật về Dịch vụ thanh toán có hiệu lực từ năm 2020 được coi là đã cung cấp cơ sở pháp lý cho các hình thức thanh toán điện tử và giao dịch các đồng tiền kỹ thuật số (MAS, 2021)[3]. Ngoài ra, các quy định pháp lý liên quan về chống rửa tiền và tài trợ khủng bố (AML/CFT) cũng được sửa đổi bổ sung. Trong đó, các quy định đối với bên thứ ba cung cấp dịch vụ ủy quyền được bổ sung nhằm thực thi luật và đảm bảo các quy tắc về AML/CFT, cũng như về tạo môi trường an toàn trong sử dụng CBDC, tăng cường bảo vệ thông tin cá nhân của người dùng cũng được quy định thêm. Ngoài ra, các quy định cấm và các hình phạt về việc đúc, chuyển nhượng và lưu hành “CBDC bất hợp pháp” cũng được một số quốc gia nêu ra như trường hợp của Trung Quốc.

Trong khi đó, mặc dù còn giữ thái độ thận trọng với CBDC nhưng một số nơi cũng có những động thái chuẩn bị bước đầu cho điều kiện cần về pháp lý như Mỹ với sắc lệnh hành pháp về đảm bảo trách nhiệm với tài sản kỹ thuật số (ban hành tháng 3/2022)[4] hay châu Âu với việc đề xuất một dự luật vào tháng 2/2022 [5] làm nền tảng pháp lý cho việc phát hành đồng Euro kỹ thuật số. Theo số liệu thống kê, tỷ trọng các NHTW chuẩn bị sẵn sàng về cơ sở pháp lý phát hành CBDC đã tăng từ 18% năm 2020 lên 26% năm 2021[6].

Thứ hai, các quốc gia cân nhắc các yếu tố về đặc điểm thiết kế của CBDC bao gồm mô hình phát hành, công nghệ, đối tác cung cấp công nghệ, ứng dụng trong bán buôn hay bán lẻ, mức độ bảo mật và tính ẩn danh của CBDC, phù hợp với điều kiện từng quốc gia.

- Về mô hình phát hành CBDC, hiện có 3 mô hình phát hành, bao gồm: mô hình trực tiếp, trung gian và tổng hợp. Trong đó, mô hình trung gian, nơi NHTW thông qua các tổ chức trung gian thực hiện các chức năng phát hành tiền tới người dùng cuối được đa số các quốc gia lựa chọn do có chi phí thấp và nhiều tương đồng với mô hình truyền thống. Đã có 38 quốc gia lựa chọn mô hình trung gian so với chỉ 2 quốc gia là Iceland và Đan Mạch lựa chọn mô hình trực tiếp.

- Đối với công nghệ phát hành, có 5 quốc gia lựa chọn phát hành CBDC trên hạ tầng công nghệ hiện có nhưng hiện chỉ còn duy nhất Jamaica duy trì dự án CBDC (có tên JAMDEX) trong khi 4 quốc gia còn lại đã tạm dừng hoặc hủy bỏ dự án. Việc tích hợp trực tiếp vào hạ tầng công nghệ đã giúp JAMDEX không cần nâng cấp lớn. Với lựa chọn thứ hai là ứng dụng công nghệ blockchain và sổ cái phân tán (DLT), có 18/110 quốc gia lựa chọn do tiềm năng chuyển tiền an toàn và có các hợp đồng thông minh có thể lập trình, bao gồm cả việc kích hoạt thanh toán tự động dựa trên các điều kiện đã lập trình sẵn. Ngoài ra, công nghệ DLT có tính minh bạch cao cùng các tính năng bảo mật và khả năng tuỳ chỉnh, tương tác với các tài sản số khác thông qua trao đổi ngang hàng được tăng cường đã được nhiều quốc gia hướng tới. Lựa chọn thứ ba là kết hợp, bao gồm DLT và cả công nghệ truyền thống. Lựa chọn này có nhiều ưu điểm về tích hợp nhanh với hệ thống hiện có và cũng đủ để thử nghiệm công nghệ DLT và có nhiều lựa chọn nâng cấp trong tương lai. Trung Quốc là quốc gia tiêu biểu lựa chọn phương án này khi thí điểm CBDC.

- Đối tác cung cấp công nghệ phát hành có vai trò quan trọng. Để phát hành CBDC, các NHTW có thể lựa chọn mua công nghệ hoặc hợp tác với các nhà cung cấp để phát triển các giải pháp độc quyền. Nhiều quốc gia đã chọn giải pháp cung cấp công nghệ bởi nhà thầu để phát triển CBDC như Bahamas, Thụy Điển và Uruguay,... Các nhà thầu công nghệ được lựa chọn như NZIA, Accenture, Bitt Inc,... sẽ tham gia xây dựng CBDC và là người chịu trách nhiệm về mặt kỹ thuật của CBDC. Ở lựa chọn thứ hai, các NHTW sử dụng nguồn lực nội bộ, kết hợp với các nhà thầu theo giai đoạn khi cần thiết. Cách tiếp cận này đòi hỏi NHTW phải có nguồn lực đủ lớn để làm chủ hoàn toàn quá trình phát hành CBDC. Canada và Trung Quốc đang hướng tới giải pháp này. Một số quốc gia khác như Mỹ, Nhật Bản... hiện vẫn chưa xác định rõ lựa chọn của mình.

- Ứng dụng phát hành CBDC bán lẻ hay bán buôn cũng là câu hỏi mà NHTW cần trả lời khi thiết kế CBDC. CBDC bán lẻ thường được lựa chọn bởi các quốc gia có hệ thống tài chính chưa phát triển, do đó thường hướng mục tiêu tới một nền tài chính bao trùm và tăng độ phủ của các dịch vụ tài chính tới nhiều người dân nhất có thể. Trong khi đó, các quốc gia với hệ thống tài chính phát triển và là nơi đặt các trung tâm tài chính truyền thống lớn thường hướng đến ứng dụng bán buôn nhằm tăng cường khả năng kết nối, vận hành, độ tin cậy trong luân chuyển khối lượng vốn lớn giữa các quốc gia hay tổ chức tài chính quốc tế, xuyên biên giới và giữa các loại tiền CBDC khác nhau. Thực tế đã có 8 quốc gia nghiên cứu ứng dụng CBDC bán buôn bao gồm: Áo, Thụy Sỹ, Tunisia, Bahrain, UAE, Ả rập Sau đi, Malaysia và Singapore; 47 quốc gia ứng dụng CBDC bán lẻ, tiêu biểu như: Hà Lan, Tây Ban Nha, Nga,... Hơn 20 quốc gia ứng dụng cả CBDC bán buôn và CBDC bán lẻ, trong đó có: Trung Quốc, Mỹ, Ấn Độ,... Mặc dù vậy, 34 quốc gia vẫn chưa xác định ứng dụng của CBDC (Hội đồng Đại Tây dương, 2022).

- Mức độ bảo mật và tính ẩn danh. Nhiều quốc gia thiết kế CBDC theo nguyên tắc “ẩn danh đối với giao dịch có giá trị nhỏ và có thể truy nguyên đối với giao dịch có giá trị cao” nhằm đảm bảo kiểm soát, phòng chống rửa tiền và tài trợ khủng bố như Bahamas hay Trung Quốc. Mặc dù vậy, một số nước như Jamaica hay Nigeria lại thiết kế CBDC hoàn toàn không ẩn danh và buộc người dùng phải đăng ký tài khoản và trải qua quá trình định danh khách hàng điện tử (eKYC).

Thứ ba, các cơ chế quản lý, giám sát. Các cơ chế phòng, chống rửa tiền và chống tài trợ khủng bố (AML/CFT) được đưa ra bằng cách hạ thấp một số tiêu chuẩn KYC nhằm khuyến khích người dân chưa có tài khoản ngân hàng tiếp cận được như Liên minh tiền tệ Đông Caribe (ECCU) đang thực hiện. Những khách hàng chưa có tài khoản ngân hàng có thể sử dụng Dcash-đồng CBDC của ECCU - ẩn danh nhưng hạn mức sử dụng sẽ được giới hạn ở mức thấp trong khi những khách hàng đáp ứng các tiêu chuẩn định danh khách hàng điện tử cao hơn sẽ ít bị giới hạn số lượng Dcash sử dụng. Tất cả các dữ liệu liên quan tới việc dùng Dcash sẽ được mã hóa đầu cuối và cả trong quá trình truyền dữ liệu; NHTW chỉ được quyền truy cập vào những dữ liệu độc lập trong một số trường hợp theo quy định của pháp luật. Đây là cách mà ECCU dùng để phòng chống các giao dịch rửa tiền. Ngay cả khi ECCB (NHTW của liên minh ECCU) lưu trữ dữ liệu được liên kết với DCash, những dữ liệu này vẫn được mã hóa ở trạng thái bảo mật và chỉ các tổ chức tài chính mới có thể truy cập được thông tin khách hàng. Trong trường hợp NHTW hoặc các cơ quan thực thi pháp luật muốn điều tra, họ phải thông qua các tổ chức tài chính (như quy trình ECCU vận hành đối với tiền mặt).

Thứ tư, sự chuẩn bị về nguồn nhân lực. Để nghiên cứu thiết kế, thử nghiệm và phát hành CBDC, một số NHTW thành lập các ủy ban, vụ, cục, nhóm hoặc trung tâm nghiên cứu mới trong khi một số NHTW khác điều chuyển công chức hiện có. Số lượng cán bộ của NHTW tham gia vào các dự án CBDC chủ yếu thay đổi theo yêu cầu, mục đích của dự án và phạm vi thuê ngoài với các nhà thầu. Đối với NHTW Bahamas và Đông Caribe, cả hai NHTW này đều hoạt động ở các quốc gia nhỏ và hợp tác với một nhà thầu chính, do vậy số lượng nhân sự NHTW tham gia vào là khá ít. NHTW của Bahamas thực hiện thành lập một đơn vị mới để phát triển Sand Dollar đặt dưới sự giám sát của một Ban chỉ đạo bao gồm các đại diện quản lý từ các bộ phận liên quan của NHTW. Tương tự, tại Thụy Điển, NHTW tập hợp một nhóm các cán bộ đến từ các phòng ban nội bộ để bắt đầu dự án CBDC. Sau đó, một bộ phận chính thức mới đã được thành lập vào năm 2019 dành riêng cho công việc nghiên cứu phát triển e-krona. NHTW Liên minh tiền tệ Đông Caribe thì hợp tác với Bitt Inc trong vòng 2 năm để đào tạo vận hành cho nhân viên, chuẩn bị dịch vụ khách hàng, lên kế hoạch quảng bá,... nhằm chuẩn bị cho việc phát hành Dcash.

2. Bài học rút ra cho Việt Nam

Qua nghiên cứu các dự án CBDC trên thế giới, có thể rút ra một số kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình nghiên cứu, thử nghiệm CBDC như sau:

Một là, về chuẩn bị cơ sở pháp lý. Phát hành CBDC là vấn đề còn rất mới và chưa từng có tiền lệ, đặt ra nhiều thách thức trong thiết kế, phát hành, quản lý và giám sát. Vì vậy, Việt Nam cần sớm đẩy nhanh quá trình nghiên cứu, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý liên quan đến CBDC, trong đó làm rõ định nghĩa, phân loại, tiêu chuẩn kỹ thuật đối với CBDC cũng như làm rõ vai trò của NHTW trong phát hành, quản lý và giám sát CBDC, đồng thời xây dựng khung thể chế thử nghiệm CBDC và áp dụng thí điểm tại một số khu vực địa lý xác định.

Hai là, về mô hình phát hành CBDC, Việt Nam có thể cân nhắc áp dụng mô hình trung gian do đây là mô hình mà đa số các quốc gia hiện nay đang triển khai và có các ưu điểm như: (i) tương đồng với mô hình truyền thống; (ii) tiết kiệm nguồn lực trong phát hành và cung cấp các dịch vụ liên quan tới CBDC, bởi NHTW không cung cấp trực tiếp các dịch vụ liên quan tới người dùng cuối.

Ba là, về hình thức phát hành, Việt Nam có thể nghiên cứu, thí điểm CBDC bán lẻ và cân nhắc thêm CBDC bán buôn để đi tắt đón đầu trong việc xây dựng trung tâm tài chính quốc tế tại TP. Hồ Chí Minh. Mục tiêu phát hành CBDC sẽ quyết định việc thiết kế, vận hành, quản lý và giám sát CBDC. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy các quốc gia có thị trường tài chính chưa phát triển, điều kiện địa hình chia cắt, dân cư phân tán thường đặt mục tiêu chính hướng tới một nền tài chính toàn diện nhằm giúp người dân được tiếp cận với các sản phẩm tài chính bằng việc ứng dụng CBDC bán lẻ. Đồng thời giúp tăng cường hiệu quả điều hành chính sách, giảm chi phí lưu thông, sử dụng tiền mặt, hoặc để phòng chống rửa tiền và tài trợ khủng bố (AML/CFT). Với đặc điểm là một quốc gia đông dân có tỷ lệ người dân sử dụng điện thoại thông minh và có tài khoản ngân hàng cao, Việt Nam có lợi thế phát hành CBDC thành công nhưng trước hết nên hướng tới ứng dụng CBDC bán lẻ nhằm các mục đích tăng cường tài chính bao trùm, tăng cường hiệu quả điều hành chính sách,... Về lâu dài, có thể nghiên cứu ứng dụng CBDC bán buôn hướng tới tăng cường các chức năng của trung tâm tài chính khi đã có định hướng phát triển TP. Hồ Chí Minh thành trung tâm tài chính tầm cỡ khu vực và thế giới.

Bốn là, về công nghệ, cân nhắc sử dụng công nghệ DLT. Với ba lựa chọn công nghệ, tác giả khuyến nghị Việt Nam ứng dụng công nghệ DLT nhằm đón đầu xu hướng công nghệ mới trong thiết kế, thử nghiệm CBDC, vì thế, sẽ đồng thời nâng cấp hạ tầng kỹ thuật số quốc gia nhằm đảm bảo tính tương thích với các tiêu chuẩn vận hành CBDC.

Năm là, xây dựng và phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao về công nghệ số. CBDC là một vấn đề mới với tất cả các quốc gia, đặc biệt là CBDC có ứng dụng công nghệ mới như DLT. Để việc nghiên cứu, thí điểm và phát hành CBDC đạt được mục tiêu đề ra, cần phải xây dựng một đội ngũ chuyên gia am hiểu về lĩnh vực này. Do đó, NHNN cần sớm có kế hoạch xây dựng và đào tạo nhân lực về công nghệ số nói chung và về CBDC nói riêng.

Sáu là, tiếp tục đẩy mạnh thanh toán không dùng tiền mặt. Phát hành CBDC không chỉ là một vấn đề kinh tế tài chính mà còn là một quyết định bị ảnh hưởng bởi văn hóa tiêu dùng của một quốc gia. Việc phát hành CBDC cần phải được xem xét kĩ càng ở khía cạnh thói quen, sở thích tiêu dùng đối với tiền mặt. Với một quốc gia vốn ưa thích sử dụng tiền mặt như Việt Nam, để chuẩn bị cho việc thử nghiệm và phát hành CBDC thành công, trước hết cần tiếp tục khuyến khích, đẩy mạnh các hoạt động thanh toán không dùng tiền mặt để định hình thói quen của người tiêu dùng Việt Nam, tạo tiền đề cho khả năng phát hành và CBDC trong tương lai.

3. Kết luận

Phát hành CBDC là một xu hướng tất yếu trong lĩnh vực ngân hàng trong kỷ nguyên số. Các vấn đề liên quan đến phát hành và quản lý CBDC còn rất mới và phức tạp, đặt ra nhiều thách thức đối với các NHTW. Vì vậy, NHNN Việt Nam cần có sự chuẩn bị nhất định. Qua quá trình nghiên cứu các dự án CBDC trên thế giới, một số gợi ý đối với Việt Nam đó là cần sớm nghiên cứu, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý; sử dụng mô hình trung gian cùng công nghệ DLT để phát hành CBDC. Bên cạnh đó, cần xây dựng, phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao về công nghệ số và cuối cùng, tiếp tục đẩy mạnh thanh toán không dùng tiền mặt ở Việt Nam.

Tài liệu tham khảo:

- [1] BIS (2020). Central bank digital currencies: foundational principles and core features;

- [2] Quyết định số 942/QĐ-TTg năm 2021 phê duyệt Chiến lược phát triển Chính phủ điện tử hướng tới Chính phủ số giai đoạn 2021 - 2025, định hướng đến năm 2030;

- [3] Monetary Authority of Singapore (2020). Payment Services Act Comes Into Forces. Truy cập tại: https://www.mas.gov.sg/news/me....

- [4] The White House (2022). FACT SHEET: President Biden to Sign Executive Order on Ensuring Responsible Development of Digital Assets. Truy cập tại https://www.whitehouse.gov/bri...

- [5] European Central Bank System (2022). Digital Euro-Project timeline. Truy cập tại: https://www.ecb.europa.eu/paym...

- [6] Hội đồng Đại Tây Dương (2022)

Bài đăng trên Tạp chí Thị trường Tài chính Tiền tệ số 3+4 năm 2023