Quy định về đăng kí đất đai và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi và một số góp ý hoàn thiện

Vấn đề đăng kí đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là một trong những nội dung quan trọng trong quản lí nhà nước về đất đai, nó không những liên quan trực tiếp đến lợi ích của Nhà nước mà còn liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Thời gian qua, Luật Đất đai năm 2013 đã bộc lộ nhiều hạn chế về đăng kí đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, từ đó, đã gây ra nhiều vướng mắc trong thực tiễn áp dụng pháp luật. Vì thế, cần phải quan tâm nhiều hơn về việc sửa đổi, hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến vấn đề này, từ đó giải quyết được các khó khăn tồn đọng của cơ quan nhà nước, giảm thiểu tình trạng tranh chấp, khiếu kiện người sử dụng đất.

Đăng kí đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là một vấn đề quan trọng trong việc quản lí đất đai

1. Thực trạng về đăng kí đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất

Đăng kí đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là nội dung quan trọng của quản lí nhà nước về đất đai. Mặc dù pháp luật đã có nhiều thay đổi qua các thời kì ban hành, song, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được thì thực tế áp dụng vẫn bộc lộ nhiều hạn chế và bất cập. Dựa theo kết quả đăng kí, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất chia theo tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương của Bộ Tài nguyên và Môi trường công bố năm 2020 thì trên cả nước đã có 23.555.605 ha đất được đăng kí tương ứng với 43.792.540 số giấy chứng nhận¹. Đối với công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, đến năm 2022 trên địa bàn cả nước đã cơ bản hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận lần đầu cho hầu hết các đối tượng đang sử dụng đất, theo đó đã hoàn thành trên 77% diện tích tự nhiên; hoàn thành trên 97,6% diện tích được cấp giấy chứng nhận lần đầu, trong đó đất sản xuất nông nghiệp đạt trên 93%, đất lâm nghiệp đạt trên 98%, đất nuôi trồng thủy sản đạt trên 87%, đất ở nông thôn đạt trên 96%, đất ở đô thị đạt trên 98%, đất chuyên dùng đạt trên 87%, cơ sở tôn giáo đạt trên 83%². Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực đạt được thì công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hiện nay vẫn còn tồn tại những vấn đề hạn chế, bất cập và tồn đọng nhất định tại một số địa phương. Theo đánh giá chung hiện nay, số lượng hồ sơ cần cấp giấy chứng nhận vẫn còn tồn đọng nhiều nhưng chưa được giải quyết; nhiều giấy chứng nhận ghi sai hoặc thiếu thông tin về người sử dụng đất, số thửa, số bản đồ; sơ đồ thửa không thể hiện chỉ giới quy hoạch; thông tin về thửa đất trên giấy chứng nhận đã cấp không phù hợp với hiện trạng thửa đất do quá trình biến động thửa đất không được cập nhật, chỉnh lí biến động gây khó khăn trong quá trình thẩm định, xử lí hồ sơ khi người sử dụng đất thực hiện đăng kí biến động đất đa³... Đơn cử như tại thành phố Huế, theo báo cáo cuối năm 2022, số hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất còn tồn đọng hơn 130 hồ sơ, trong đó số lượng hồ sơ cấp giấy chứng nhận ở các phường, xã sáp nhập còn thấp, thời gian giải quyết hồ sơ kéo dài, gây bức xúc cho người dân⁴. Hay tại tỉnh Thanh Hóa, tính đến thời điểm cuối năm 2022, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác cấp giấy chứng nhận còn những tồn tại, hạn chế như: Số lượng hồ sơ cần cấp giấy chứng nhận lần đầu còn tồn đọng nhiều nhưng chưa được giải quyết, trong đó còn 7.969/22.143 trường hợp có giấy tờ về quyền sử dụng đất và không vi phạm pháp luật đất đai (711 hồ sơ đã đề nghị nhưng chưa cấp giấy chứng nhận); 19.239/28.637 trường hợp không có giấy tờ về quyền sử dụng đất và không vi phạm pháp luật đất đai (1.345 hồ sơ đã đề nghị nhưng chưa cấp giấy chứng nhận); 3.189/4.163 trường hợp sử dụng đất có vi phạm pháp luật đất đai trước ngày 01/7/2014; 10.656/12.830 trường hợp giao đất không đúng thẩm quyền⁵. Việc kiểm soát thủ tục hành chính, kiểm tra, giám sát trong thực hiện thủ tục hành chính về đăng kí, cấp giấy chứng nhận còn để người dân phản ánh, kiến nghị, tạo dư luận không tốt; có 6.473/269.035 hồ sơ đã giải quyết nhưng chậm so với quy định⁶.

Có thể thấy rằng, mặc dù Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định các trường hợp đăng kí đất đai, cấp giấy chứng nhận, các trường hợp không phải thực hiện thủ tục này. Tuy nhiên, thực tế, người sử dụng đất chưa ý thức được tầm quan trọng của thủ tục này trong bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đến khi xảy ra tranh chấp thì người dân lại lúng túng, gặp khó khăn trong giải quyết quyền lợi cho chính mình. Do đó, Dự thảo Luật Đất đai là một hướng giải quyết để thay thế và sửa đổi lại những bất cập trước đó.

2. Một số bất cập trong quy định pháp luật liên quan về đăng kí đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản với đất

Liên quan đến vấn đề đăng kí đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản với đất còn tồn tại một số vấn đề bất cập cần phải xem xét điều chỉnh như sau:

Thứ nhất, quy định về nghĩa vụ đăng kí tại khoản 1 Điều 95 Luật Đất đai năm 2013: “Đăng kí đất đai là bắt buộc đối với người sử dụng đất và người được giao đất để quản lí; đăng kí quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thực hiện theo yêu cầu của chủ sở hữu.” Nghĩa là, Luật không bắt buộc phải đăng kí quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất mà chỉ quy định đăng kí dựa theo ý chí của chủ sở hữu. Điều này dẫn đến tình trạng là các vấn đề tranh chấp rất dễ phát sinh như: Mua bán đất nhưng không bán nhà ở và tài sản trên đất; trên đất đã có nhà không thể di dời mà thực hiện chuyển nhượng làm cho người mua đất không thể sử dụng được đất. Mặc dù Điều 408 Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 20157 đưa ra các quy định hợp đồng vô hiệu để kiểm soát tình trạng này, song trên thực tế, quy định này vẫn chưa thể giải quyết được triệt để vấn đề trên mà còn tạo điều kiện cho các tranh chấp phức tạp phát sinh.

Quy định nêu trên cũng khiến cho việc xác định tài sản giữa cha, mẹ và con cái, giữa vợ và chồng trong trường hợp giải quyết tranh chấp về chia di sản thừa kế, chia tài sản là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất khi vợ chồng li hôn khi mà tài sản trong các mối quan hệ đó mới chỉ xác lập quyền sử dụng hợp pháp đối với đất, song quyền sở hữu nhà, công trình xây dựng lại chưa thực hiện việc đăng kí do pháp luật không quy định là yêu cầu bắt buộc⁸.

Thứ hai, quy định về khái niệm “hộ gia đình sử dụng đất” tại khoản 29 Điều 3¹⁰ thì để được xem là thành viên “hộ gia đình” sử dụng đất phải đáp ứng các dấu hiệu sau: Một là, những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình. Hai là, những chủ thể trên phải đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất. Trong Dự thảo, khái niệm này cũng được nêu tương tự tại khoản 2 Điều 5, mặc dù có sự thay đổi về quy định những người trong hộ gia đình sử dụng đất không cần phải sống chung với nhau nữa mà chỉ cần đáp ứng điều kiện: Có quan hệ hôn nhân, nuôi dưỡng, huyết thống; có quyền sử dụng đất trước ngày luật có hiệu lực. Tuy nhiên, điều này cũng làm phát sinh nhiều vấn đề như: Việc xác định như thế nào là cùng huyết thống còn khó khăn; việc công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình dựa trên quan hệ nuôi dưỡng cũng còn nhiều phức tạp, vướng mắc khi có sự biến động về diện tích và có sự sai khác về số lượng thành viên trong hộ gia đình đó.

Thứ ba, việc giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là tài sản chung của vợ chồng ghi nhận có thể đứng tên một người trong trường hợp vợ chồng có thỏa thuận¹¹, việc cả luật hiện hành và dự thảo luật giữ nguyên quy định này có thể làm mất đi ý nghĩa “bắt buộc” ghi cả họ tên vợ và họ tên chồng vào giấy chứng nhận. Điều này rất bất tiện trong trường hợp xảy ra tranh chấp về tài sản riêng, tài sản chung của vợ chồng, gây khó khăn cho quá trình phân định tài sản và hoạt động xét xử của Tòa án trong việc đảm bảo quyền lợi của hai bên.

Thứ tư, tại khoản 1 Điều 137¹² của Dự thảo quy định về việc công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất mà không có giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định chỉ cần đáp ứng hai điều kiện: Có hộ khẩu thường trú tại địa phương và trực tiếp sản xuất nông nghiệp tại vùng có điều kiện khó khăn, đặc biệt khó khăn thì được công nhận quyền sử dụng đất và không phải nộp tiền sử dụng đất. Quy định này dễ dẫn đến tình trạng người sử dụng đất lợi dụng để tránh né nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất, gây khó khăn cho công tác quản lí Nhà nước về đất đai tại địa phương.

Bên cạnh đó, tại khoản 2 Điều 137¹³ quy định thửa đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất chỉ được công nhận khi đáp ứng đủ hai điều kiện: Không lấn, chiếm và phù hợp với quy hoạch. Nhưng theo Luật Đất đai 2013, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các trường hợp lấn, chiếm đất chưa sử dụng được Chính phủ cho phép đối với một số trường hợp¹⁴. Như vậy, Dự thảo Luật và hướng dẫn thi hành của Chính phủ hiện đang mâu thuẫn với nhau làm ảnh hưởng đến đối tượng thuộc trường hợp sử dụng đất lấn, chiếm, tự ý chuyển mục sử dụng đất trước ngày 01/7/2014.

Thứ năm, thực tiễn không gian ngầm và khoảng không đang dần được khai thác, sử dụng một cách phổ biến nhưng cả luật hiện hành và dự thảo luật đều thiếu sót khi không làm rõ nội hàm“không gian ngầm và khoảng không” là gì mà chỉ đưa ra khái niệm “đất để xây dựng công trình ngầm”¹⁵ và các thuật ngữ “không gian xây dựng ngầm đô thị” và “công trình ngầm đô thị” tại Nghị định số 39/2010/NĐ-CP ngày 07/4/2010 của Chính phủ về quản lí không gian xây dựng ngầm đô thị. Nội hàm của các thuật ngữ được xây dựng không đồng nhất với nhau dẫn đến hiểu sai về ý nghĩa.

Thứ sáu, một số vấn đề vướng mắc về thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Một là, cấp giấy lần đầu cho hộ gia đình, cá nhân thì thẩm quyền thuộc về ủy ban nhân dân cấp huyện nhưng cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong trường hợp biến động thì thẩm quyền lại thuộc về Sở Tài nguyên và Môi trường, quy định này gây nên sự cồng kềnh cho hệ thống quản lí, thiếu tính thống nhất, không thể đảm bảo kiểm tra và giám sát về việc sử dụng đất của chủ thể. Hai là, Luật đã trao quá nhiều quyền cho ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn trong việc thực hiện quản lí đất đai ở địa phương như: Quản lí hồ sơ địa chính về đất đai; thực hiện việc xác nhận nguồn gốc sử dụng đất, thời điểm sử dụng đất, hiện trạng sử dụng đất và tình trạng pháp lí cũng như tình trạng thực tế của đất; xác nhận về điều kiện thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất ở nông thôn; thừa kế quyền sử dụng đất; tình trạng đất tranh chấp, tham gia hoạt động hòa giải tranh chấp đất đai…, đặc biệt là trong lĩnh vực xác nhận nguồn gốc đất để công nhận quyền sử dụng đất, thực tế dẫn đến tình trạng lạm quyền, tùy tiện và phát sinh sai phạm.

3. Một số góp ý hoàn thiện

Nhận thấy những quy định trên khi áp dụng vào thực tế vẫn chưa thực sự đạt hiệu quả, cần có những bổ sung, thay đổi sao cho phù hợp với thực tiễn và thể hiện được sự tiến bộ trong quá trình lập pháp, một số góp ý cụ thể được đưa ra như sau:

- Nên bổ sung quy định bắt buộc chủ sở hữu phải thực hiện việc đăng kí khi có tài sản gắn liền với đất tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thay đổi này có thể giúp tránh khỏi tình trạng “bán nhà nhưng không bán đất” phổ biến trong tranh chấp hiện nay nhằm bảo vệ quyền lợi cho người nhận chuyển nhượng.

- Về thuật ngữ “hộ gia đình sử dụng đất” hiện nay còn gây nhiều tranh cãi và vướng mắc khi công nhận. Cần bỏ đi quy định về “hộ gia đình” khi sử dụng đất, thay vào đó, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cần thay đổi ghi nhận theo kiểu liệt kê những cá nhân có quyền sử dụng đất chung theo tinh thần tại khoản 5 Điều 143 Dự thảo Luật. Nhưng không nên đưa thêm quy định ghi tên đại diện hộ gia đình trên giấy chứng nhận và trao cho người đại diện hộ gia đình để tránh sau này phát sinh tranh chấp và khó khăn trong thủ tục hành chính khi có yêu cầu cấp lại, cấp thêm cho hộ gia đình.

- Hoàn thiện về công nhận quyền đối với hộ gia đình, cá nhân không có giấy tờ về quyền sử dụng đất¹⁸, cụ thể là về vấn đề điều kiện công nhận quyền sử dụng đất, đặc biệt chú ý đến các đối tượng sử dụng đất trước ngày 01/7/2014 để tránh ảnh hưởng trực tiếp tới quyền và lợi ích của họ, cần xem xét các vấn đề bất cập nêu trên để đảm bảo thống nhất trong quy định mới và văn bản hướng dẫn thi hành, hạn chế tình trạng chồng lấn pháp luật.

- Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) bổ sung quy định đăng kí đất đai khi có sự thay đổi quyền sử dụng không gian ngầm, khoảng không¹⁹, cụ thể, Điều 133 và Điều 134 Dự thảo có quy định về trách nhiệm đăng kí đối với quyền sử dụng không gian ngầm và khoảng không của các chủ thể. Nhưng cần phải có thuật ngữ quy định thế nào là không gian ngầm và khoảng không để tạo điều kiện thuận lợi trong việc quy hoạch, xây dựng.

- Cần tách thẩm quyền của hai hoạt động công nhận quyền sử dụng đất và hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất giao cho hai cơ quan khác nhau để thể hiện sự trình tự. Ý kiến này một phần giúp thủ tục đăng kí và cấp giấy trở nên đỡ phức tạp, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân khi thực hiện nghĩa vụ đăng kí.

Kết luận

Đăng kí đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là một vấn đề quan trọng trong việc quản lí đất đai. Do đó, cần phải quan tâm nhiều hơn về việc sửa đổi, hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến vấn đề này, từ đó giải quyết được các khó khăn tồn đọng của cơ quan nhà nước, giảm thiểu tình trạng tranh chấp, khiếu kiện của người sử dụng đất.
  

¹ Trang dữ liệu Thống kê ngành Tài nguyên và Môi trường (Bộ Tài nguyên và Môi trường) http://thongke.monre.gov.vn/, truy cập ngày 24/02/2023.

1. Luật Đất đai năm 2013.
2. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi.
3. Cổng thông tin điện tử Chính phủ, “Bổ sung quy định đăng kí đất đai khi có sự thay đổi quyền sử dụng không gian ngầm, khoảng không”, https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/bo-sung-quy-dinh-dang-ky-dat-dai-khi-co-su-thay-doi-quyen-su-dung-khong-gian-ngam-khoang-khong-119230202170738841.htm, truy cập ngày 27/02/2023.
4. Cổng Thông tin điện tử Tỉnh ủy Thanh Hóa, “Khắc phục những tồn tại, hạn chế, đưa công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất đi vào nền nếp”, https://thanhhoa.dcs.vn/tinhuy/pages/2022-5-30/Khac-phuc-nhung-ton-tai-han-che-dua-cong-tac-cap-gzevoubfrvtli.aspx, truy cập ngày 21/3/2023.
5. Minh Hùng, “Cần làm rõ những tồn tại hạn chế trong công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”, https://quochoi.vn/UserControls/Publishing/News/BinhLuan/pFormPrint.aspx?UrlListProcess=/content/tintuc/Lists/News&ItemID=63338, truy cập ngày 21/3/2023.
6. Thái Hùng, “Hạn chế tỷ lệ hồ sơ tồn đọng”, https://huecity.gov.vn/Tin-tong-hop/tid/Han-che-ty-le-ho-so-ton-dong/pid/0ADFDD8F-D7EA-4813-A8FF-AF9D00B79066/cid/00408EF6-CE7A-432D-B951-56BAFA1FA41E, truy cập ngày 21/3/2023.
7. Tuyết Trang, Phiên giải trình về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, https://baotainguyenmoitruong.vn/thanh-hoa-phien-giai-trinh-ve-cap-giay-chung-nhan-quyen-su-dung-dat-quyen-so-huu-nha-o-va-tai-san-gan-lien-voi-dat-340400.html, truy cập ngày 21/3/2023.
8. Chế Thị Bích Thủy, Một số bất cập về đăng ký đất đai và kiến nghị hoàn thiện, tạp chí Tòa án nhân dân, truy cập từ https://www.tapchitoaan.vn/mot-so-bat-cap-ve-dang-ky-dat-dai-va-kien-nghi-hoan-thien6992.html, truy cập ngày 24/02/2023.
9. Tuệ Văn, “Hoàn thiện quy định về công nhận quyền đối với hộ gia đình, cá nhân không có giấy tờ về quyền sử dụng đất”, https://baochinhphu.vn/hoan-thien-quy-dinh-ve-cong-nhan-quyen-doi-voi-ho-gia-dinh-ca-nhan-khong-co-giay-to-ve-quyen-su-dung-dat-102230206164450446.htm, truy cập ngày 28/02/2023.